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地税局监督制约机制调研报告

  中共中央在《建立健全惩治和预防腐败体系*-*年工作规划》中,把“加强对重要领域和关键环节权力行使的监督”放在了突出位置,强化了对权力监督制约的着力点和针对性。而存在于税收中的“两权”,则是税务系统加强对权力行使监督制约的重要部位和关键环节。在进一步推进惩治和预防腐败体系建设中,如何深化“两权”监督制约,建立健全相关制度和机制,是我们必须着力解决的问题。

评估报告

  一、“两权”监督制约的必要性、艰巨性和长期性

  税务系统的“两权”,就是国家法律赋予税务人员行使的税收执法权和行政管理权。每个税务人员为取得税收,必然要在税款征收、税源管理、税务稽查、行政处罚等税收业务中行使税收执法权。由于税收执法权具有自由裁量性,为保证每个税收执法人员行使权力过程中的公正、公平、廉洁、奉公,就必然要对权力运行的过程进行监督制约,以实现为国聚财、执法为民的宗旨。而对税务系统和队伍的人、财、物的管理,就是各级税务机关领导班子和领导干部在行使行政管理权,而加强对行政管理权运行过程的监督制约,也是题中之义。因此,在税务系统加强对“两权”的监督制约,不仅是维护税务人员正当行使职权取得税收所必需的,也是税务部门从源头上有效预防腐败所必要的。

  税务系统的“两权”运行过程,有其业务的特殊性和复杂性,对应的监督制约就具有艰巨性。在重点监督的对象上,不仅有各级税务机关的领导班子和领导干部,还有一些重要岗位的人员,以及为数不少的税收执法人员,具有不同层次、人数众多的特性;在权力运行的环节上,既有税款征收、税源管理环节,又有税务稽查、行政处罚等环节,其税款征收环节,又有纳税申报、税款核定、税款解缴、欠税清理等关节点,具有环节多、过程复杂的特性;在行政管理的体制上,由于我国对税务系统实行的是以垂直管理为主的行政层级管理体制,“看得见的监督不了、监督得了的又看不见”,在这个系统表现得尤为突出;在经济发展的水平上,由于经济决定税收,在税收任务的完成、税收管理的方式、落实税收优惠政策等,各地都存在差异,多少影响着人们的思想认识,影响着“两权”监督制约的力度。

  税收是国家实现其职能的重要形式。只要有国家存在就有税收,就有税务机构。税务机构作为国家设立的行政执法机关,凭借国家法律赋予的公共权力,对企业、单位和个人强制、无偿征收税收。有权力的地方就必然要有监督,不受监督的权力,必然走向腐败,这是被历史和现实证明了的真理。所以说,税务系统的“两权”监督虽不是社会上的热点、难点问题,却是伴随税收存在而长期存在的问题。

  因此,对“两权”监督制约,既是税务系统反腐倡廉必须要抓的重点部位和关键环节,其必要性、艰巨性和长期性,则是我们构建广西地税系统惩防体系中监督制约机制的出发点。

  二、“两权”监督制约的目标要求和基本工作思路

  当前,我国进入改革发展的关键时期,社会主义市场经济体制初步建立,税务系统与其它部门一样,仍然还存在着一些体制机制制度不完善的方面,存在着因权力滥用而导致腐败现象滋生的空间和漏洞。这些空间和漏洞较集中地凸现在“两权”运行的过程之中,如果我们对存在税务系统的“两权”运行监督制约轻重不分,平均使用力量,往往就达不到最好效果,我们这几年来的工作实践也说明了这点。因此,从强化对“两权”监督制约出发,我们必须明确监督过程的目标要求,理清突出重点的基本工作思路,才能具有针对性和有效性。

  (一)目标要求

  坚持对“两权”监督制约的目标要求是:“不出大问题,少出问题,不出问题”。这是一个监督工作逐级递增的层级式目标,是针对税务系统“两权”监督制约的艰巨性和长期性,以及整个监督工作过程需要逐渐健全完善来确立的,是符合人们对“两权”监督制约认识不断深化,对其规律逐渐掌握的客观实际的,也是这几年来工作经验的总结。

  “不出大问题”,是从性质的角度出发,来控制腐败现象发生的程度。腐败问题从惩处对象来划分,这里可分为大、中、小问题。大问题,就是违法乱纪,已经超出纪律检查的范围,要由国家司法机关来惩处,即进入刑事处分;中问题,则主要是违纪,即使违法也是轻微,还够不上用法律来制裁,基本属于纪律处分范围;小问题,就是发现的是苗头性、倾向性的问题,即使涉及违纪,也属轻微还够不上处分,这类问题主要是以日常业务监督检查发现的为多数。不出大问题,也就是说即使出问题,也还未严重到要通过司法机关来惩处的程度,其危害和社会影响不大。  “少出问题”,是从数量的角度出发,来控制腐败现象发生的次数。因为一切事物都有一个从量变到质变的过程,对数量的控制就是防止腐败问题积少成多,使腐败现象控制在人民群众能承受的范围。对“两权”的监督制约,由于一些现行的客观因素和条件的制约,我们不能要求也不可能要求杜绝一切腐败现象,这样才是实事求是的态度,这样才能朝着真正杜绝一切腐败现象的路上前行。

  “不出问题”,就是杜绝一切腐败现象滋生,以实现对“两权”监督制约的最高目标要求。

  (二)基本工作思路

  几年来,我们对“两权”监督制约的探索和实践,初步总结出了一条基本工作思路,即按照构建惩防体系简便、易行、管用、有效的总体要求,以树立立体监督、全方位监督、重点监督、实效监督为指导,按照突出一条监督主线,打造两个监督平台,抓住三个监督重点,落实四位一体监督责任的工作思路,形成纵横交错的监督网络,以取得“两权”监督制约的最佳效果。

  突出一条监督主线,就是在地税系统自上而下要明晰这样一条监督主线:即明确各级税收业务部门是首要监督层次,充分调动其他内外监督主体力量作为中间监督层次,地税系统纪检监察部门是最后监督防线的监督主线。各级税收业务部门是“两权”行使的职能部门,开展的日常业务与“两权”监督制约紧密相联,是实现“两权”监督制约的基础,没有这个基础,对“两权”监督制约就如空中楼阁,不会有任何成效。

  打造两个监督平台,就是在各级地税机关要分别建立起对内的政务公开和对外的税务公开的两个监督平台,以调动内外监督主体的力量,使“两权”作为被监督制约方,有对应的明确监督者,置于一个经常受监督的环境和氛围中。对内的政务公开,主要是税务机关内部必须要向全体税务人员公开的人、财、物等政务内容,要求采取有关方式进行公开,以接受全体税务人员的监督。对外的税务公开,是国家税务总局规定的必须向社会和全体纳税人公开的税收业务内容,主要有“文明办税八公开”等,采取的主要方式有办税大厅的公告、网络化的“12366”纳税服务热线、各级税务机关聘请的社会监督员、行风评议员等,主动接受社会各监督主体,特别是纳税人的监督。对这两个监督平台的建设,各级地税机关都要加以重视,为积极主动接受各方监督主体的监督创造条件。

  抓住三个监督重点。由于“两权”监督的对象具有不同层次、人数众多的特性,又由于“两权”运行的轨迹具有环节多、过程复杂的特性,我们不能皮毛胡子一把抓,而应该是有所侧重、有所突破。概括地说主要是抓住三个重点:领导班子和领导干部、10个重点环节、基层税收管理重点岗位。抓住这三个重点,可以说基本上点中了“两权”运行过程的穴位,抓住了监督制约的关键所在。

  落实四位一体监督责任。对“两权”监督制约,领导、业务部门、岗位人员、纪检监察部门都有责任。一是领导班子和领导干部必须承担“一岗两责”,特别是分管领导既要廉洁自律,又要管好自己的人、自己的事,在“两权”的行使中真正将监督管理融入自己分管的工作中,负起职责范围内监督管理的直接领导责任;二是职能部门根据所管的业务,必须认真履行“一岗两责”,既要抓好本部门的业务建设,又要落实从源头上对“两权”监督制约的首要责任;三是要落实岗位责任,“两权”重点环节运行的各个关节点都涉及到岗位人员的权力行使,作为这些重点岗位的人员除了要严格要求和廉洁自律外,必须明确对与自己相关岗位的其它人员,还负有相互监督、相互制约、相互制衡的责任,如果这个认识不到位,就有导致走向渎职犯罪的可能;四是纪检监察部门在“两权”监督制约中,必须在党组统一领导下,承担起组织协调和监督落实的责任。

  实施基本工作思路,关键是落实部门责任,着力点是进行责任追究。落实部门责任是税收业务部门作为首要监督层次,必须承担“首要”责任,将“两权”监督与开展税收业务相结合,统一安排、统一落实、统一检查、统一考核,实现堵塞漏洞、同步监督、发现问题、及时防范,确实承担起首要责任。在现行情况下,针对出现还够不上违纪违法的问题开展责任追究,很难从现行的“两权”监督制度中找到相对应的措施和办法,这是责任追究的软肋。可行的只能是“脸难看”的办法,即亮出工作的“好、坏”,让“好”的得到大家认可,让“坏”的展现在大家面前,即使采取一些激励措施作为抓手,也必须要在现行奖励政策的下允许才行。  三、“两权”监督制约的保障措施和办法

  中共中央在《建立健全惩治和预防腐败体系*-*年工作规划》中,提出了今后5年要建成惩治和预防腐败体系基本框架的工作目标,其中,要求权力运行监控机制基本形成。为此,我们在推进惩防体系建设中,按照已明确的目标要求和基本工作思路,必须采取有力的保障措施和办法,经过五年左右的努力,基本形成广西地税系统“两权”监督制约机制。

  (一)建立工作机制

  各级地税机关领导班子和领导干部既是实施“两权”监督制约的组织者和责任者,也是监督制约他人的主体和被监督制约的对象,必须要以带好队的高度政治责任感抓好“两权”监督制约。为保证一级抓一级,层层抓落实,形成合力,取得实效,必须建立一个工作机制:实行党组统一领导,纪检监察组织协调,部门各负其责,岗位责任落实到位,上下联动的工作体制和机制。为落实领导责任,将“两权”监督制约作为各级领导班子和领导干部落实党风廉政建设责任制的一项重要内容,列入每年的责任制布置、检查、考核当中,强化第一责任人的责任,促使各级领导班子和领导干部自觉地将党风廉政建设贯穿于“两权”运行的全过程,把抓“两权”监督制约摆上议事日程。

  (二)明晰岗位职责

  由于“两权”运行过程涉及的环节多、岗位多、人员多,对每项权力运行过程中的环节必须清晰,对涉及到的每个岗位职责必须明确,这样才便于监督制约。为此,必须规范权力运行的程序,明晰运行的环节,做到定岗定责,岗责明确。如税款征收环节,关节点是开票、收款、入库,风险点是对现金收取的监督控制,当收取的税款是现金时,为杜绝开票时有“大头小尾”的贪污税款行为发生,有效措施:一是采取计算机开票,通过软件控制,使同一业务不能重复打印,或者实行票款分离来设置岗位;二是现金入库,必须有两人同时到银行缴库,并要求当天缴库当天结报,避免现金税款发生流失。

  (三)提供制度保证

  对“两权”运行的监督制约,必须解决一个由谁监督、怎么监督的问题,这就要求有一整套实施监督制约的管理办法,具体分为操作规程和考核评估制度。一方面,通过致力于现行制度的运用和欠缺制度的建立完善,形成一套科学规范易于操作的制度体系,做到权力运行到哪里,规章制度就制定到哪里,使“两权”运行的每个环节、每个重点岗位都有章可循,有可操作的办法,这主要由业务部门来拟订;另一方面,为了监察业务部门对“两权”监督制约的开展,还要有以考核评估为主要内容的制度办法。为此,我们针对三个监督重点,要出台三个监督管理制度性文件:已经出台的《广西地税系统领导班子和领导干部监督管理办法(试行)》(桂地税党组字〔*〕45号),今年将要出台的《广西地税系统“两权”重点环节监督管理办法(试行)》,列入明年出台的《广西地税系统县(市)、城区局基层税收管理重点岗位监督管理办法(试行)》,从而为“两权”监督制约提供制度保证。

  (四)采用科技监控

  目前,信息化技术已成为税收工作的技术支撑,与税收业务紧密地结合在一起。通过信息化,可强化“两权”监督制约的手段,进一步加大监督制约力度,发挥事半功倍的效果。由于信息化技术在软件设计上,可以做到规范工作流程、界定岗位权限、明确岗位责任,达到程序上不可复制、流程上不可逆转、自动汇总、及时预警的要求,在一些重点环节、关键岗位,实施重点监控,记录操作轨迹,制约权力行使,从而达到从源头上预防和治理腐败的目的。如发票领用缴销,设定一个数量上限,没有缴销就不能领用,对发票的私售乱开就能起到监督制约作用。因此,税务系统的信息化人员,要充分认识到“两权”监督制约的必要性,在开发运用税收业务软件时,一定要将监督制约的理念与税收业务流程的设计结合起来,强化“两权”监督制约,建立和完善“两权”人机结合的监督制约机制。

  (五)开展考核评估

  为保证“两权”监督制约工作机制的建立和四位一体监督责任的落实,必须对每年的监督制约工作有一个考核评估。首先,税收业务部门作为首要监督层次,明确其职责是:监督什么、怎么监督、监督得怎样;其次,纪检监察部门作为组织协调,一方面要将执法监察与税收法规部门的执法检查结合起来,对各税收业务部门开展监督检查;另一方面要将各税收业务部门履行“两权”监督制约的情况,与其落实党风廉政建设责任制的情况结合起来进行布置、检查、考核;再次,开展年终考核评估,即要求各税收业务部门对本部门一年来在“两权”监督中履行职责的情况写出评估报告,由纪检监察牵头组成评估小组,对各税收业务部门履行职责情况进行考评,给出一个基本评价,激励先进,鞭策后进。

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