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关于全省农村公路建设情况的调研报告

  根据省委领导干部会议精神和省人大常委会主任会议关于“加大监督工作力度、充实监督工作内容”的要求,由省人大常委会副主任孙效东牵头,省人大财经委员会主任委员屠锦敏任组长、财经委员会副主任委员张忠敬任副组长、全国人大代表许海为成员的省人大常委会农村公路调研组于7—8月对我省农村公路建设情况进行了调研。农村公路建设是农村基础设施建设的重点,是发展农村经济,提升农村公共服务水平的先决条件。党中央、国务院高度重视农村公路建设,“xx”以来把农村公路建设作为社会主义新农村建设的重大举措,掀起了历史上最大规模的农村公路建设高潮。今年已进入“xx”规划实施的第四年,我省农村公路建设进展情况如何,还存在哪些问题,如何进行科学部署,进一步推动农村公路建管养持续快速协调发展?带着这些问题,调研组先到省发改委、交通运输厅等省直部门进行了调研座谈,了解了全省农村公路建设的总体情况;又深入到甘南、定西、庆阳三个具有代表性的地区,听取了三个州(市)政府及临潭县、安定区、西峰区三个县(区)政府关于农村公路建设情况的汇报,并实地查看了夏河县、陇西县、宁县等六县(区)十多个乡镇和二十多个行政村的农村公路建设管理养护情况。同时,省人大常委会办公厅还委托陇南市、张掖市、临夏市、天水市人大常委会对本行政区域内农村公路建设情况进行了调研。现将调研情况报告如下。

调研情况报告

  一、全省农村公路建设的基本情况

  近年来,国家加大了农村公路建设的投入,我省各级政府和有关部门把农村公路建设作为改善农村基础条件、推进新农村建设的重要内容,因地制宜,狠抓落实,加大支持力度,加快建设步伐,全省广大农村的交通运输状况得到明显改善。截止XX年底,全省建成农村公路90817公里,占全省公路总里程的86%,其中,县道15626公里、乡道11971公里、村道63220公里,全省100%的乡镇通了公路,79?5%的乡镇通了沥青(水泥)路,92.5%的建制村通了公路。农村公路的建设,解决了农民“出行难”、“运输难”的问题,改变了农村交通环境和基础设施落后的局面,促进了当地资源开发和特色产业发展,加快了脱贫致富奔小康和新农村建设的步伐。主要做法和成效是:

  (一)加强组织领导,农村公路建设目标责任得到落实

  “xx”以来,为确保部省共建意见确定的任务按期完成,省交通运输厅成立了“社会主义新农村交通运输建设工作领导小组”,制定了具体的实施意见,提出了“抓两头、带中间”(抓高速公路和农村公路建设,带动国省干线路网改造)、“五路优先”(民族团结路、扶贫开发路、旅游资源路、工矿企业路、农业发展路)的工作思路,结合各地新农村建设总体规划,编制完成了全省“xx”农村公路建设规划,并在后期的修订过程中,将垦区、移民区和林业区的农村公路建设也纳入整体规划当中,使农村公路建设的覆盖面进一步扩大。省发改委会同省交通厅组织编制了“xx”通乡油路和农村公路灾后恢复重建规划。市州、县区两级政府也成立了相应的领导小组,加强了对本地农村公路建设工作的组织领导。省交通厅制定了《甘肃省农村公路督查办法》,成立了农村公路督查工作领导小组,抽调各公路总段技术骨干,向14个市(州)派驻了巡回督查组,专门负责农村公路建设的技术指导和进度、质量的督查工作,从而有效地保障了项目进度与质量,提高了农村公路的建设效益,保障了农村公路建养管工作的协调发展。

  (二)多方筹措建设资金,农村公路建设力度不断加大

  我省地方财力薄弱,农村公路建设主要靠国家支持。因此,近年来,省交通运输厅、发改委、财政厅、扶贫办等有关部门千方百计争取中央补助资金,全力保障重点项目建设。XX—XX年,我省共争取中央资金51.82亿元支持农村公路建设,其中,乡镇通油路工程25.8亿元,建制村通达工程26.02亿元;新建改建农村公路41382公里,其中,乡镇通油路工程8210公里、建制村通达工程33172公里。XX年,全省农村公路建设步伐进一步加快,交通运输部预安排我省农村公路通达通畅工程补助资金19.8亿元,其中,乡镇通油路工程9.9亿元,计划解决107个乡镇通沥青(水泥)路;建制村通达工程9.9亿元,计划解决597个建制村通公路。国家发改委下达灾后重建资金18.4亿元,安排灾后重建公路项目2533项13411.4公里,计划分两年完成。截止今年8月底,全省建成农村公路1322项8665公里,完成投资18.1亿元,占总投资的40%。

  为了缓解农村公路建设资金的压力,我省在积极争取中央补助资金的同时,各级政府从有限的财政资金中挤出一定数量的农村公路建设配套资金,通过银行贷款、群众集资、社会捐助和发动农民投工投劳等多种渠道和方式筹集农村公路建设资金。XX年,省交通运输厅贷款2亿元,专项用于农村公路建设因材料和人工费上涨缺口的补助。

  (三)加强监督管理,农村公路建设质量稳步提高

  近年来,我省各级政府和交通主管部门把“好字当头,质量为先”的思想和农村公路建设由速度规模型向质量效益型转变的目标贯穿于工程建设始终,认真贯彻执行国家和省上有关农村公路建设管理的规定。充分发挥行业优势,积极采取短训班、技术讲座、科技下乡、现场指导等形式,加强对一线技术管理人员和施工人员的指导培训,有效地保障了农村公路建设质量。加强质量安全管理,严格质量责任追究制度,加大规划设计、工程招投标、原材料入口等重点环节的督查力度。充分发挥专业监理队伍、新闻媒体和群众义务监督员的作用,狠抓督查落实和日常检测,初步形成了“政府监督,建设单位负责,企业自检,社会监理”四级质量保证体系。

  (四)创新体制机制,农村公路管理养护体制改革全面推开

  按照国务院“责任以县级政府为主体,投入以公共财政为主体,养护以市场机制为主体,落实和监管以交通部门为主体”的农村公路管理养护体制改革精神,XX年,省交通厅、省发改委、省财政厅联合制定了《甘肃省农村公路管理养护体制改革实施意见》,并经省政府批转实施。为保证《实施意见》顺利执行,省交通主管部门根据甘肃实际,制定了《甘肃省农村公路管理养护体制改革实施办法》,确定了“先试点、再完善、后推广”的三步走改革方案。为弥补省级财政在农村公路养护管理体制改革方面配套不足的问题,省交通主管部门多方筹措2.98亿元,分年度对农村公路养护维修工程按有关规定给予了一定投入。经过两年的试点推广,《实施意见》今年在全省范围内推开。截止目前,全省有13个市州出台了《农村公路管理养护体制改革实施意见》,有63个县市区出台了《实施细则》,有1146个乡镇相继设立了农村公路养护管理所(站),大部分行政村设立了养护小组。从落实情况看,绝大部分市州和县区基本能按照省政府的要求,将市级财政每年新增收入的1—2%、县级财政收入的2—3%列支农村公路养护管理费,农村公路养护资金和养护管理人员的工资也在逐步纳入本级财政供给,为机构、人员、资金的“三落实”打下了良好基础。

  二、当前农村公路建设养护中存在的突出困难和问题

  (一)历史欠账多,建设任务依然很重

  我省地方财力薄弱,长期以来基本没有大的农村公路建设投入。尽管近年来在国家的支持下,加快了农村公路建设,但路网密度仍比较低,与广大农民群众方便出行的要求还有很大差距。断头路比较普遍,联网路尚未形成,大部分自然村通达深度不够;路面技术等级低,除少量三级路外,大部分是四级路及等外路;地区之间发展不平衡,老少边贫地区农村公路缺桥少涵、晴通雨阻的现象比较严重。按照部省协议的要求,到“xx”末,我省还有15.5%乡镇需要建设通畅工程,7.5%的建制村需要建设通达工程,尚需共建农村公路2.78万公里。“xx”规划的建设任务完成后,若按全省100%的乡镇和80%的行政村通油路的建设目标测算,我省还需要建设通乡油路约1000公里和通村油路5.8万公里。

  (二)国家补助标准偏低,影响建设达标和质量提高

  我省农村公路建设资金主要依靠国家支持。但由于我省地质地形复杂,施工难度大,建设成本高。据实地测算,我省通乡油路每公里造价约为:河西地区45—50万元,陇东南地区55—65万元,陇南及甘南地区60—75万元;通村公路每公里造价约为:水泥路30—40万元,油路20—30万元。而目前国家对我省农村公路的补助标准为:通乡油路每公里40万元,通村砂路每公里10万元:对通村沥青路(水泥路)的补助标准为:老少边穷地区每公里20万元,其他地区每公里10万元。由于国家补助标准相对偏低,省级财政没有相应补贴,市县财政配套困难,建设资金与公路技术标准、质量标准之间的矛盾越来越突出。受资金制约,农村公路设计、建设只能以国家补助资金为限,农村公路很多必要的防护项目、涵洞构造物、安全设施不完善,抵御自然灾害的能力很弱,交通安全隐患突出。特别是XX年以来原材料、人工费用价格上涨过快,项目实施难度陡然加大。由于难以引进设备先进、技术力量雄厚的施工单位,工程流标现象越来越多。

  (三)重建轻养思想严重,农村公路养护费用明显不足

  我省实施农村公路管养体制改革以来,大多数市州、县区都非常重视,出台了具体的改革意见和实施细则。但是,仍有部分县区政府重视不够,未能按规定出台实施细则,养护配套资金也没有落到实处。大部分县区财政困难,新增财政收入的1—2%资金数额很有限,筹集日常养护资金难度较大。特别是国扶贫困县,大部分无力提取养护经费,即使按每年财政收入的2—3%的要求列入了计划,但对农村公路里程较多的县而言,所提费用也无法满足日常养护管理需要。由于养护资金不足,加之部分县区观念保守,等靠要思想严重,相当一部分农村公路存在以建代养、有路不养和建好失养等问题,更缺乏探索创新的具体行动。

  (四)建设资金到位迟,直接影响工程进度

  从XX年开始,农村公路建设资金由省级财政通过市级财政拨付到县级财政部门,再由县级财政部门根据工程进度拨到项目建设单位,部分财政直管县资金由省级财政直接拨到县级财政。在调研中,各地普遍反映农村公路建设资金到位迟的问题。据了解,许多地方XX年的工程早已完工,但建设资金至今没有到位。有些项目的资金虽然下达,但错过了施工季节,影响了年度建设任务的完成。XX年已经时间过半,农村公路建设项目计划5月和8月分批下达,但资金至今没有正式下达。定西市XX年农村公路建设任务较大,截止7月份,除扩大内需项目的资金到位外,其他项目的建设资金均没有到位。灾后重建项目计划投资2亿元,已完成投资2600万元,而建设资金分文未到。部分项目因资金问题进度放缓,个别项目处于停工或半停工状态。农村公路建设资金到位迟,且存在挤占挪用现象,严重影响工程建设进度和质量。

  (五)技术管理人员缺乏,路政管理亟待加强

  目前,我省从事农村公路建设、管理的人员约4457人,具有技术职称者689人,占总人数的24?4%;其中,高级职称17人,仅占0?38%;中级职称193人,仅占4?33%;初级职称479人,占10?75%。现有技术人员大多是从事农村公路建设养护工作多年的职工,文化和专业水平都不高。自XX年以来,我省农村公路建设以每年1万公里的速度快速增加,技术、管理人员紧缺与建设项目相对较多之间的矛盾比较突出,直接影响了公路建设的进度和质量,也影响了路政管理和公路养护。我省农村公路的技术等级多为四级及其以下标准,由于路政管理缺乏有效手段且管理力量薄弱,农村道路损耗较大,新修的路没几年就被压坏了。目前,高等级收费公路采用计重收费,许多大吨位车辆为节省过路费经常绕道农村公路行驶。省内在建的高速公路、铁路等大型施工现场较多,许多重型车辆对农村道路的损坏也比较大。

  三、几点建议

  当前,农村公路建设正面临重要的战略机遇期,我们一定要提高对农村公路重要性的认识,进一步发挥地方政府的主导作用,充分调动社会各方面的积极性,全面落实农村公路建管养责任,加快农村公路建设步伐。

  (一)高度重视农村公路建设,超前谋划“xx”规划编制

  农村公路建设作为社会主义新农村的重要内容,是服务“三农”的重要举措,是农村基础设施建设的重中之重,是农民脱贫致富奔小康的有效途径,对农村特色优势产业开发、经济社会发展以及区域协调起着重要的促进作用。各级政府和有关部门要高度重视农村公路建设工作,纳入重要的议事日程,摆在工作的重中之重。紧紧抓住当前国家加大农村公路投入力度的历史机遇,将农村公路建设放在与国(省)道干线公路建设同等重要的位置统筹考虑,加大各方面工作力度。当前,要坚持规划先行,抓紧做好“xx”农村公路建设规划的编制工作,超前谋划,突出重点。要在综合评估《甘肃省“xx”农村公路建设规划》实施情况的基础上,认真总结经验,组织强有力的规划编制班子,制定切实可行的“xx”农村公路建设规划。在编制过程中,有关部门主要领导要亲自带队,加强与上级部门的衔接,使规划得到中央部委的认可,确保落到实处。与此同时,要积极向上反映情况,争取国家对我省“xx”建设规划的规模和总量确定后,由省上统筹协调,根据各地实际将资金安排到具体项目上。要按照国家关于“xx”规划编制的相关要求,结合我省实际,做好乡镇和建制村通畅工程、农村公路的升等改造工程及断头路和联网路建设工程的编制工作。

  (二)抢抓各种机遇,拓宽农村公路建设投融资渠道

  要抢抓西部大开发总结过去、展望未来的机遇,进一步完善西部大开发政策,争取加大中央对农村公路建设的资金补助力度。抢抓当前国家扩内需保增长的机遇,做好建设项目与国家政策的对接工作,争取国家更多的资金支持,努力扩大农村公路建设规模。抢抓我省灾后重建的机遇,提高农村公路建设等级和通达深度,努力改善贫困灾区生产生活条件。抢抓国家扶持藏区发展、帮助甘肃制定扶持发展政策的机遇,争取把民族团结路、扶贫开发路、旅游资源路、工矿企业路、产业基地路、联网路列入国家政策扶持的范围,支持老少边穷地区加快发展。对我省农村公路建设的实际不能估计过高,在向国家有关部委上报项目计划时,不应把建设标准较低的农村砂石路统计在已建成的公路里程中,以争取更多的国家建设计划。

  在积极向国家争取资金支持的同时,还要创新思路,开阔视野,进一步拓宽农村公路建设投融资渠道。一是建议从明年开始,省财政拿出一定数量的资金用于农村公路建设,并逐年增加投入。二是今后财政部如继续发行地方政府债券,建议我省从中拿出一块用于农村公路建设的省级补助资金。三是可以尝试将农村公路建设与高速公路建设贷款捆绑在一起实行统贷统还,每年拿出一定资金用于农村公路建设。四是各县区要争取将财政转移支付中的交通建勤费全额用于农村公路建设。五是积极动员社会力量出资捐助,发动组织农民自愿投工投劳。

  (三)落实责任主体,加快推进农村公路养护体制改革

  建议各级政府将农村公路养护纳入政府年度目标责任考核范围。省政府对市州政府,市州政府对县区政府、县区政府对乡镇政府层层签订目标责任书,落实各级政府对农村公路建设、管理、养护的责任。建立“责任以县级政府为主体,投入以公共财政为主体,养护以市场机制为主体,落实和监管以交通部门为主体”的农村公路管理养护体制,积极探索有效的实现途径和形式。多渠道争取中央对农村公路养护的资金补助,进一步加大省级财政对农村公路养护的资金投入力度,增加对财政困难县区的资金补助。建议省财政每年的收入增量中安排一定比例资金用于农村公路养护,提高成品油价格和税费改革地方分成部分用于农村公路养护的比重,同时,要督促没有落实养护责任主体的县区政府,尽快建立健全乡村道路养护机构,完善县区、乡镇、村三级养护体系。要按照全省农村公路管理养护体制改革实施意见的要求,积极推进农村公路养护市场化进程,可以探索将养护工程管理人员组建若干专业养护公司,通过招投标方式获得养护权;或实行公路养护合同制,根据养护合同和养护质量支付养护费用,保证养护经费的使用效益。

  (四)规范资金拨付,协调好建设进度与工程质量的关系

  进一步规范农村公路建设资金拨付机制,省发改委、省财政厅、省交通运输厅等有关部门要建立沟通会商工作机制,做好项目计划、资金计划和进度计划之间的衔接,争取提前下达项目计划,及时下达资金计划,确保工程建设进度和质量,克服专项资金拨付滞缓倾向,杜绝资金挤占、挪用现象。财政等有关部门要加强对农村公路建设专项资金的使用监督,对擅自挪用资金和调整项目计划的要按照省部有关规范性文件的要求严肃查处。

  根据我省农村公路建设的实际,加大省内财政资金、扶贫资金、以工代赈等各项资金整合力度。深入开展调查研究,积极争取中央有关部委的理解和支持,将专项资金使用要求与县区的建设实际很好的结合起来。为了保证农村公路的的施工质量,要进一步规范农村公路建设的招投标活动,切实加强农村公路项目的招投标管理。要严格按照《甘肃省招投标管理条例》的有关规定组织招投标,可由市级交通主管部门统一组织本辖区的农村公路建设项目招投标。

  (五)加大培训力度,不断提高路政管理水平

  省交通运输厅等有关部门应加强对全省分管交通的县区长和交通局局长以及路政管理人员的培训力度,提高分管领导的政策水平和专业人员的业务知识水平。各县区在通乡油路开工前,可聘请专家对从事农村公路管理、施工、监理的人员和群众代表进行专业培训,使他们熟悉政策法规,了解建设内容,掌握专业技能,以确保工程建设质量。

  鉴于目前农村公路建设规模不断扩大,养护管理与路政管理工作亟需加强,建议省政府研究出台农村公路建设养护管理方面的政府规章,待条件成熟后,提交人大常委会制定地方性法规。要加强路政管理部门与项目建设单位的沟通,协调好不同工程项目之间的建设进度,尽量减少重型施工机械对农村公路的影响。对尚未实施的农村公路建设项目或道路维修工程,可推迟至重点项目完工后再实施。

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