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涉法涉诉信访问题原因分析调查报告

  涉法涉诉上访是指已经进入法律程序的案件或应当被行政执法机关和司法机关受理的案件,有利害关系的当事人不服行政执法机关和司法机关的作为与不作为,在申诉和控告未能如愿的情况下,转而向上级机关投诉,或者寻求法律程序之外的上访活动。近年来,针对司法机关涉法上访频繁发生,“群体访”、“越级访”、“缠访”等屡见不鲜,大有愈演愈烈之势,不仅干扰了司法机关的正常工作秩序,而且严重影响到社会稳定,影响到和谐垫江的构建。

  为切实有效解决涉法上访问题,去年3月至7月期间,中央政法委在全国政法机关部署开展了深入排查化解涉法涉诉重信重访工作。同年7月中央联席会议办公室和全国维护稳定领导小组在全国开展区县委书记大接访活动诣在解决突出信访问题。为此,我市也随即开展了领导干部大接访、大下访活动,并组成四十个督导组,对全市四十个区县的活动开展及突出的信访问题,包括涉法涉诉的信访问题进行督查。我县在这两项专项活动中共有涉法涉诉的信访问题51件。笔者有幸作为这两项活动的直接参与者,加上曾有二十年作法官的历史,结合实践形成该调研文章。

  我县所涉及的51件案件中,通过有关数据的统计汇总,现就案件基本情况作简要的概括分析。

  从上访者身份来看:农民39人,职工3人,干部1人,无业人员7人。通过身份分析,可以看出,这些上访老户绝大多数处于社会底层,农民、无业、下岗或退休人员居多,没有用人单位的约束和时间约束,为他们长期上访提供了方便。且这些人文化程度偏低,观念陈旧,不能适应社会转型期的变化,也不能正确理解司法机关的裁判,容易对司法行为产生抵触情绪。其中,农民又是上访的主要群体,占上访人数的75%左右。农村是一个经济不发达,法治意识不强、传统观念影响根深蒂固的社会。据有关资料分析,占全国人口60%以上的农村群众司法理念具有一定的“滞后性”,对改革中形成的司法理念缺乏必要的了解,对司法公正的认识程度与司法机关的理解存在较大差距,正是这种差距为上访申诉等影响稳定事件的发生埋下隐患。尤其以习惯、惯例为主要内容的民间习惯法,要比制定法更具有影响力。当裁判结果符合当地群众认可的社会习惯或者与这种社会习惯所张扬的价值一致时,裁判结果就会自觉得到执行,反之,就会遭到来自习惯法的强大阻力,甚至激化矛盾,引发群众的申诉上访,甚至是重信重访。

  从上访时间跨度上来看:以上的6件,5—的12件,5年以下的33件,占65%左右,以上的仅占10%左右。超过的案件中,有相当部分上访老户,上访之初是抱着试试看的心理,结果访来访去没有实现本人的所谓“诉求”,后来感觉自己上访的事,左邻右舍都知道,亲戚同事都了解,如果没讨个说法就罢休,好像无法向别人交待。在此心理支配下,越访越下不了台,越下不来台越访。还有个别老户视上访为乐趣,甚至把上访作为谋生职业,长年在北京为其他上访人提供有偿服务,以维持生计。如上访老户郭素珍、张泽英等,因为房屋确权和房屋继承的案件经法院审判后,郭素珍、张泽英对原审判决不服,郭素珍自80年代末起多次赴省进京上访,该案先后被重庆第三中级人民法院、四川省高级人民法院驳回申诉请求。

从到市进京次数上看:一次的33件,两次的12件,三次以上的6件。现在上访者大多迷信最高国家机关,将希望寄托在国家最高公、检、法机关或其他机关身上,频繁进京的情况不断出现,有的甚至在10次以上。我国曾历经长期的封建统治,造就了人治大于法治,官大于法,司法行政合一的司法特色。历史上,拦轿告状、赴京喊冤的故事不胜枚举,仰仗“青天老爷”为民作主,是被儒家文化浸透的深植于国民骨子里的传统,这种文化传承至今,便是上访喊冤。在老百姓心目中,官就是法,法就是官,认为“谁的官大就找谁”。一旦有冤,只有找更大的官才有希望申诉,解决问题。现实中,媒体也时有报道,某个案件在某个领导的关注下得以较好的解决。这种媒体报道的直接结果,就是更进一步加剧了百姓对所谓“青天”的依赖心理。个别媒体缺乏应有的职业道德,对新闻报道不负责任、仅凭当事人一面之词,不加以核实即对案件评头论足,甚至恶意炒作,使本来简单的案件复杂化,助推了上访人的上访心理。另一方面,越级访也暴露出司法机关公信力和法律权威不足,对下级司法机关不信任,希望上级司法机关解决问题的思想在申诉人群体中普遍存在,一些群众对司法机关工作产生怀疑,甚至还没有走完法律程序,只要败诉就上访。地方司法机关在处理申诉案件时存在失职或疏忽、工作不细等,也促使申诉人进京上访。

  从案件管辖来看:涉及公安机关的6件,涉及人民法院的37件,涉及其他部门的8件。

  从上访请求来看:不服人民法院民事判决的16件,不服人民法院刑事判决的2件,要求人民法院执行生效判决、裁定的13件,其他请求的6件。

  管辖分类和上访请求告诉我们,涉及人民法院的上访率高居不下,以催促执行、催促审理以及反映裁判不公的居多,其中对民事判决不服的又占其中的大部分,一方面,人民法院办理案件中以民事和执行案件最多,另一方面也因民事案件和执行案件与老百姓的切身利益息息相关,案件的审理与执行直接关系到当事人的个人利益,因此这两类案件信访量最大,审理中稍有不慎,就会引起当事人上访。此外,医疗纠

  纷、劳动争议、相邻关系纠纷等问题与人们的身体健康、工作和生活息息相关,是当前的敏感问题,有些敏感问题缺乏相应的法律法规,法院处理有一定难度,一旦当事人对法院处理不满,往往引起上访。

  从信访案件的成因和处理结果来看:有3件案件在实体或程序处理上存在错误或瑕疵,是通过纠正执法过错来处理的;有34件案件的处理结果体现了公正司法,秉公办案,对此类案件上访主要是通过困难救助和教育稳控来达到息诉罢访、案结事了。

  由此可以看出,人民群众对司法机关的要求越来越高,而司法机关的队伍素质、办案水平与群众的要求存在一定的距离。具体表现在,少数案件存在认定事实不清、证据不足、程序违法、处理不公等问题,造成当事人上访。有些案件是司法机关工作人员执法为民意识、服务意识不强,工作作风欠妥,造成当事人上访;个别办案人员审理案件时不注意执法形象,工作方法简单,态度粗暴,缺乏耐心和热情,形成当事人的对立情绪而到处上访;还有些案件重实体,轻程序,拖沓审理,执行难,使当事人对司法的公正性产生怀疑而上访。这些情况,都应当引起高度重视,汲取教训。

对其他大多数实体处理公正,程序运作规范,当事人仍上访的案件,应当加以客观分析。这既是我国社会经济发展到一定阶段的产物,也是一些问题发展和积累的必然结果。当前,我国正处于改革不断深化,经济、社会加速转型的时期,社会利益分配格局分化、调整。由于政策和法律与经济发展不配套,各种社会矛盾凸显,各类纠纷进入易发多发阶段,突出表现为农村承包合同纠纷、城市拆迁纠纷、移民安置补偿纠纷等等。特别是产业结构调整,企业改制、破产等一系列举措,使大量人员失业、下岗,涉及到劳动和社会保障问题。这些矛盾属于发展中的问题,只能通过发展的方式解决。尽管随着普法教育的深入,公民的法律意识有所进步,但与法治发达国家相比,我们的当事人普遍缺乏证据意识、诉讼风险意识,更缺乏对诉讼制度、诉讼程序的理解。有的当事人文化水平低,不理解或片面理解法律规定,打官司时自认为有理,既缺少法律知识,又不请律师,也不咨询专门的法律工作人员,凭良心、凭个人感觉进行诉讼。一旦案件因证据不足败诉,不是从法律规定、事实证据等方面找原因,而是主观臆断办案人员偏袒对方、办案不公、徇私枉法,进而不停的申诉,到处上访。也有些当事人缺乏诉讼风险意识,无法接受败诉的后果,一旦诉讼主张因自身过错而得不到完全支持,或者诉讼请求与经审理查明的法律事实有较大出入而败诉时,就又哭又闹。还有些当事人误认为司法机关是万能的,认为自己的合法权益理应无条件得到保护,因而不顾案件的实际情况,向对方当事人或司法机关提出许多不切实际的要求,对司法行为寄予过高期望,一旦得不到满足就缠诉缠访。更有些投机型的上访人,明知自己上访无理,但存有只要把事情闹大就有利可图的错误思想。他们通过选择在重大活动、重大节日期间上访,通过串联,组织集体上访,通过肆无忌惮闹访,以要挟司法机关满足其不合理、不切实际的要求。对此类案件主要通过教育稳控、困难救助促其息诉罢访。

  二、妥善化解涉法上访案件的做法

  通过几个月的活动的开展,在具体工作过程中,我县县委、政府按照“人要回去,事要解决,案结事了,息诉罢访”的总体要求,精心安排,狠抓落实,积累了许多有益经验,对推动“平安重庆”工作的开展,促进涉法上访问题的解决,具有普遍性和借鉴意义。

  1、统一思想,提高认识。县委政府及有关部门充分认识到中央和重庆市部署开展解决涉法上访问题的重要性和必要性,从思想上和行动上同党中央保持高度一致,把解决涉法上访问题作为一项重要工作来抓,纳入社会治安综合治理考评体系,纳入政法队伍建设考核范围,强化绩效考核和责任追究,建立了权责明晰、查纠到位的信访工作责任体系。

  2、领导重视,全面部署。工作中,县委政府的主要领导亲历亲为,亲自听案件,亲自解决案件,亲自与上访人面谈,并多次召开会议研究部署工作。县委委常委、县委副书记侯宗权同志、县委常委、政法委书记杜海波同志亲自主持开会研究案件,确定包案领导把案件的处理工作纳入县委、县政府重要议事日程。

  3、明确目标,责任到位。县委政府对县委政府交办解决的涉法上访案件普遍进行了分析和梳理,对案件的基本情况、诉求和解决意见、措施,逐人建立了台帐,制定了具体的工作方案,对每起案件都明确了包案部门、包案领导、包案人。并按“五个一”的措施落实领导包案责任制,落实解决措施,落实稳控责任。

4、多管齐下,攻坚克难。为解决好县委政府交办的涉法上访案件,各乡镇、各部门结合本地实际,大胆探索,创造性地开展工作,效果明显,并探索了一些经验。第一,我县各包案单位普遍落实了经费。如鹤游镇、法院分别各拿出3000元、4000元专项资金解决涉法上访的陈大贤案件。第二,我县绝大部分乡镇聘用信访信息员。通过他们来做信访人员的工作,及时了解信访人员动态,取得了事半功倍的效果。

  5、协调配合,全力以赴。我县公、检、法、司在县委政府及政法委的领导下,团结一致,相互配合,工作分工不分家,充分发挥政法各部门的优势,全力解决涉法上访问题。上级领导机关及主管部门在重大疑难问题和关键环节上,认真发挥了组织协调作用,有效解决问题。如市高院的领导亲自到垫江协调胡中学强拆案件等。

  6、强化督导,注重实效。县督导组认真负责,不辱使命,认真听取每一起涉法上访案情,帮助分析案情,共同研究解决方案。同时,对已经息诉罢访的进行回访,防止反弹,以确保工作效果。

  三、化解涉法上访案件的几点思考

  当前涉法上访问题出现了新特点,分析研究其形成规律,探索化解涉法上访问题的办法,对维护我县社会稳定,促进社会和谐发展具有重要意义。

  (一)当前涉法上访的特点。从我县涉法上访案件的情况分析看,主要有以下五个方面的特点。一是种类较为集中。涉法上访问题涉及行政执法部门的较少,主要反映的是司法机关执法问题,反映的问题主要涉及司法的权威性、公正性以及司法的效率与公平的关系等等。二是具有一定的合理性。信访群众多是一些弱势群体,主要是在问题得不到有效解决的情况下上访的,反映的问题多具有一定的合理性,真正无理缠诉的只是少数。三是上访行为交织着一定的违法性。虽然涉法上访问题大多具有合理因素,但是当问题一时没有解决或案件一时没有侦破或赔偿没有及时到位时,有些上访行为则出现了明显对抗性色彩,上访行为本身已远远超出上访涉及问题的范畴。四是形式上呈现“三多”性。“三多”即越级上访多、同一问题的上访次数多、上访的部门多。五是问题处置上具有复杂性。很多上访人是多年来四处申诉的,上访次数多达到十几次甚至几十次,而且是同一信访问题重复多次、多部门频繁上访,在基层没有处理好甚至激化矛盾,致使问题越积越深,处置难度越来越大。

  (二)当前涉法上访问题产生的原因。涉法上访的产生是社会政治、经济、文化等诸多因素矛盾冲突的综合反应,是改革与发展过程中特定历史阶段的产物。从我县涉法上访案件分析,产生涉法上访案件的主要原因有至少以下八个方面:

  第一、经济社会发展到特定时期必然带来更多的涉法上访问题。党的xx大确定了实现人均国内生产总值到2020年比翻两翻,人均gdp从1000美元增长到4000美元的战略目标。这一时期既是经济腾飞的重要战略机遇发展期,也是社会结构变动最剧烈、各种矛盾最突出的时期。随着经济市场化程度的不断提高,利益关系和分配形式日趋多样化,社会生活中矛盾和冲突以及各种不确定、不稳定因素应运而生。同时,随着依法治国进程的加快,政法机关在解决矛盾中的地位作用日益突出。这是导致涉法上访问题增多的社会客观因素之一。

第二、公民法律意识、维权意识普遍增强。随着民主法制建设的不断完善,普法活动的深入开展,群众的法制观念不断增强,人民群众运用法律武器维护自身合法权益的意识明显提高。他们的切身利益受到侵害或正当的利益得不到保障时,一方面会通过正常的诉讼途径来表达诉求,另一方面也必然会习惯性的寄希望于通过行政手段解决问题,很多人认为信访是最便捷、最有效的途径。这也是导致涉法上访问题增多的内在客观因素。

  第三、预测应对及排查化解的工作体制不完善。当前涉法上访问题的大量出现,绝大多数是由于信访案件预测应对和处置机制不顺畅、信访机构履行职能不到位引起的。目前,我国各级党委、人大、政府、纪检及政法机关都设有专门从事信访工作的机构,不见对信访工作不重视,但这种信访机构的设置不尽科学,它在解决一些问题的同时,也诱发着更多信访行为的发生。加之,现行信访体制和机制决定了信访部门仅具有接访权但没有处访权,难以及时有效地解决信访问题,从而导致当事人不断地进行信访。这是导致涉法上访的体制原因。

  第四、新形势下,人民内部矛盾及其纠纷出现新特点、新变化,调处工作乏力。当前矛盾产生以致激化的原因复杂多样,但或多或少与某些主管部门工作人员的失察、失误有着直接、间接的关系。矛盾的对立面,由以往大多是人民内部各阶层或社会群体之间的矛盾,正在向某些社会群体直接与党委和政府之间的矛盾演变。矛盾的表现程度趋于激化,对抗性增强。面对这些矛盾的新特点,有些地方在调解工作中没能贯穿“以人为本”的指导思想,主观上不作为、消极作为的表现逐渐暴露,加之调解机制的不适应性等,无疑增加了调处工作的难度,影响了调处工作的成效,导致了涉法上访案件的增多。

  第五、执法方面的原因。近年来,诱发、滋生犯罪的消极因素大量存在,各类刑事犯罪活动,特别是杀人、伤害、绑架、放火等严重暴力犯罪及盗窃、抢劫、抢夺等侵财性犯罪居高不下,有组织犯罪、涉黑涉恶犯罪和职业化犯罪进一步蔓延,经济犯罪、新型犯罪不断出现,社会治安形势十分严峻。政法机关有的因内部办案程序、方式、手段的设置等不科学,加之人员力量、经费不足,一些案件往往因缺乏证据或主要犯罪嫌疑人逃窜而无法侦破,受害人一方精神侵害或财产的损失无法及时得到弥补,受害人在急切求得解决的心理支配下容易引发涉法上访问题。主观方面,政法干警在办案过程中,工作拖沓,执法不规范、违反程序,个别干警办案不讲方法,不考虑办案的社会影响和社会效果,甚至知法犯法,引起群众对政法机关的不满,最终导致当事人上访。

  第六、上访人自身的原因。有的虚荣心强,多年上访没有讨回说法,怕周围邻居朋友笑话,助长了不达目的不罢休的信念。有的没有固定的职业,在社会上没有地位,通过上访获取政治资本和经济利益。有的思想明显偏执,认为自己提出的要求都是合理的,政府应该给予满足。还有的无视法律,铤而走险,以身试法,由被同情者走向了法律保护的对立面等等。

  第七、徇私枉法、利益驱动问题。有的干警在办案中,存在执法不公、办关系案、人情案,甚至徇私枉法问题,导致冤假错案。尽管为数不多,但影响和后果严重。还有的地方或部门为了小团体的利益,不依法办案,甚至按照领导的意图办案,极大地伤害了群众的感情。

第八、有些地方领导重视不够,抓落实不够。个别地方的领导对化解涉法上访问题认识不高、重视不够,特别对人案分离案件,推诿、扯皮。对上访人提出诉求尤其是补偿过高的,怕引起连锁反应,从而解决的决心和力度不大。

  (三)解决目前涉法上访案件的建议。处理涉法上访问题,不仅法律政策性强、涉及面广、难度较大,而且是一项涉及全局性的工作,必须调动各方面的积极性,采取标本兼治的方法,从源头和根本做起,建立预防、处理的长效机制。

  第一、必须坚持以人为本思想,把预防和化解涉法上访工作纳入构建社会主义和谐社会的整体来考虑。坚持以人为本,尊重和保障人权,促进人的全面发展,是以总书记同志为总书记的新一届中央领导集体的执政理念,也是构建社会主义和谐社会必须坚持的原则和实现的目标。我们化解涉法上访工作必须坚持这一原则,坚持以人为本,最大限度的增加和谐因素,最大限度的减少不和谐因素。

  第二、必须切实强化领导。解决涉法上访问题关键在领导,关键在“一把手”。各级各部门要切实把化解涉法上访工作作为新形势下一项极为重要、极为严肃的政治任务来对待,“一把手”要亲自过问,全面掌握本辖区、本部门的涉法上访情况,研究解决涉法上访中的重大疑难问题。如涉及人案分离的案件、瑕疵案及法度之外情理之中的案件等,特别需要主要领导亲自过问,研究制定解决办法。

  第三、必须创造良好的执法环境。良好的执法环境是保证公正执法的前提。各级党委政府要在人、财、物等方面对政法部门给予大力支持,保障办案力量和办案经费。在加强对公、检、法各部门执法监督的前提下,切实防范干涉其具体案件的现象发生,确保严格执法、公正执法。各级都要建立补偿、补助、补救之类的救济基金,确保涉法上访问题的有效解决。事实证明,这是关键之关键。

  第四、必须建立健全规范有序的执法机制。要进一步制定出台相关的法律、法规,确保有法可依;要建立健全执法监督机制,确保有法必依;要建立健全执法考评机制,确保执法必严;要建立健全责任追究机制,确保违法必纠。此外,还必须建立健全信访方面的制度。如:矛盾排查化解工作机制;完善人民调解制度;信访信息预测预警体系;完善法律援助介入信访制度;上级指导协调机制;完善接访制度;坚持“一把手”接访制度;点名约访、巡回下访、反馈回访、涉法信访代理人制度;无理缠访案件处理机制等等。

  第五、必须切实提高执法主体素质。要加强社会主义法治理念教育,从思想上解决“为谁掌权、为谁服务”的问题,切实转变执法作风,坚持群众利益无小事,做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。要加强执法人员的职业道德教育,培养良好的职业道德情操,做到严格执法,热情服务。要加强执法人员的法律业务培训,提高其法律素质和业务水平,以适应新形势下的工作需要。当前要通过全国政法部门开展的“大学习、大讨论”活动,牢固树立执法为民的思想,维护社会的公平正义,做中国特色社会主义事业的建设者、捍卫者。下大力气切实把执法队伍进一步建设好,使之与当前形势任务的需求相适应,与人民群众的期待需求相适应。

第六、必须不断探索和创新科学得当的工作方法。化解涉法上访工作,是一门综合性极强的行为科学。包括法律学、心理学、教育学、语言学、行为学等多方面的知识,来不得半点浮躁浅薄。必须在熟悉掌握相关法律政策的基础上,学会做人的工作,学会换位思考,学会说老百姓话,特别是要善于把法律政策变为上访人能听懂能理解能接受的语言来传达给上访人,使之心悦诚服,减少对立情绪。要因案施策,因人用语。这是软功夫,也是基本功。随着工作实践的积累,必然会有更多更新更有效的经验办法出现,应当及时加以总结推广。要设立专门培训基地,设置专业,加强对接访人员的专门培训。

  此外,对瑕疵案件的确认和处理上,要尊重客观事实,慎重稳妥;要严格区分,罚责相当;要汲取教训,防范未然;要综合考虑,注重效果。

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